La legalidad de las cuentas de la IMC ¿para la risa o la preocupación?
En la campaña electoral de 2005, el entonces candidato a la Intendencia Municipal de Canelones, Dr. Marcos Carámbula, habría manifestado que, no se observarían gastos ni actos de su gobierno, por parte del Tribunal de Cuentas de la República. Pero, en este como en otros temas, el tratamiento de la administración hacendaria de la comuna, ha merecido serias y comprometidas observaciones en la regularidad jurídico-presupuestal del gobierno de Canelones. Es decir, se gasta lo que no se tiene, lo que se debe no se paga, las obras anunciadas siguen siendo…anunciadas, y el dinero disponible –establecido en las normas presupuestales- se desvía a propósitos ajenos a éstas. Así marcha la denominada “Comuna Canaria”.
Decir que el contralor de la hacienda pública que ejerce el Tribunal de Cuentas (art. 211 de la Constitución), es testimonial o motive algún exabrupto, dado que sus elaborados dictámenes con rigor jurídico, no tienen un efecto vinculante con el acto de gobierno o gasto, observados por estrictas razones de legalidad.
La desprolijidad comunal ha superado la capacidad de asombro, en el momento en que se estudian los expedientes con los irrevocables dictámenes del TCR; la IMC hace oídos sordos y sigue con su plan de gastar lo que no se tenía previsto, violando –una y otra vez- disposiciones legales (art. 15 del TOCAF, por ejemplo). Dos veces el Intendente viola la ley, primero el presupuesto que él mismo propuso a la Junta Departamental (que es ley para el departamento) y luego, al mismo TOCAF (normativa especializada en la materia).
En fin, es una pena que, estos temas no salgan a la luz pública (por conveniencia o complicidad quizá, de algún poder “apolítico” con determinados intereses…); es que, la principal intendencia del interior del país, gasta el 97% de lo que recauda en su funcionamiento y solo el 3% restante, lo invierte en obras. Cada millón de pesos sólo treinta mil, se invierten en aquello que, el contribuyente quiere ver: obras municipales. Por eso, es que se ha visto hacer muy poco aún. Se ha preferido crear, reproducir y mantener una macrocefálica y abultada cartera de jerarcas, llegando a unos 150 cargos cuyos sueldos rondan los U$S 2.000 (dólares americanos dos mil). Así anualmente, la ahora denominada Comuna Canaria (otrora Intendencia Municipal de Canelones) gasta por ese concepto unos U$S 3.600.000 (dólares americanos tres millones seiscientos mil), no se incluye en ese cálculo, sueldos del Señor Intendente y de los más de 5.000 funcionarios municipales.
Sin crédito para gastar, la Intendencia sigue gastando lo que no tiene, y lo que es peor, va de camino a duplicar el déficit que heredó de Hackenbruch, hoy lo supera en casi U$S 150.000.000 (dólares americanos ciento cincuenta millones), a esto no se suma las importantes condonaciones de deudas mantenidas con entes autónomos y servicios descentralizados, entre otros acreedores. Por ejemplo: el Banco de la República, remiso a oblar sus créditos con cualquier productor del país, este directorio perdonó una deuda de la IMC en unos cuantos millones de dólares; más aún, le otorga nuevos empréstitos para cumplir deudas vencidas y para pagarle los sueldos de sus funcionarios. O, que esta misma Intendencia, asumiera –hace un tiempo ya- una deuda que un club pedrense mantenía con el Banco Hipotecario del Uruguay, algo que es, inaudito en nuestro derecho municipal.
Pero volvamos a las desprolijidades evidenciadas por el Tribunal de Cuentas, de las que, parece poco o nada importar al gobierno comunal y a determinados centros de poder:
a) - mediante Resolución Nº 07/05120 de fecha 13/09/07, el Intendente Municipal dispuso celebrar un convenio con el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), para la implementación de un plan piloto de barrido urbano con inclusión social en las localidades de La Paz, Las Piedras, Progreso, Canelones, Santa Lucía y Pando. La Intendencia, se obligaba a implementar el plan piloto de barrido urbano, en el que se integrarían 63 clasificadoras o clasificadores como barrenderos en la primera región y 40 en las restantes dos ciudades, con una remuneración equivalente a un salario básico municipal ($ 5.800) y por su parte, el MIDES aportaría a la Intendencia la suma de $ 741.600.-, con destino a la contratación de la Organización de la Sociedad Civil (OSC) seleccionada para la gestión de éste programa y $350.200.- con destino a apoyar la adquisición de los uniformes de trabajo. Dicho convenio fue suscrito el 14/9/07; para lo que se suscribieron dos convenios: FUCVAM para realizar las tareas en las zonas de La Paz, Las Piedras y Progreso, y con IDES para realizar las tareas en las zonas de Canelones y Santa Lucía; aquí hay varias fallas administrativas que evidencian un procedimiento ilegal: a) el convenio suscrito con el Ministerio de Desarrollo Social no encuadra dentro de lo dispuesto por el Numeral 3) Literal A) del Artículo 33 del TOCAF, en cuanto éste impide la inclusión de la participación, directa o indirecta, de empresas privadas,
b) la contratación de las Organizaciones no Gubernamentales debió realizarse mediante los procedimientos de contratación administrativa prescriptos por el Artículo 33 del TOCAF, en el caso, la Licitación Pública, si bien se realizó un llamado a distintas Organizaciones No Gubernamentales se trata de un procedimiento especial no habilitado por el Artículo 34 del TOCAF, y
c) el gasto comenzó a ejecutarse sin recabar la intervención previa de este Tribunal, contraviniendo el Artículo 211. Literal B) de la Constitución de la República;
Pero hay más: En este mismo acto de gobierno –que fue observado- se suscribió un nuevo convenio con fecha 11/11/08, se celebró contrato de donación modal entre la Intendencia y FUCVAM, siendo el plazo estipulado de doce meses a partir del 01/02/08, retrotrayendo por lo tanto la vigencia a dicha fecha, obligándose en este nuevo contrato, la Intendencia Municipal a transferir, dejándose sin efecto la contratación anterior y el convenio de fecha 19/12/07, en carácter de donación modal, la suma de $6:350.163.- y el modo al que se obliga FUCVAM, consiste en atender en materia de barrido, papeleo y levantamiento de vegetales, las localidades de la micro región Las Piedras, La Paz y Progreso, aproximadamente 618 cuadras diarias con un producido de residuos en el entorno de 4.875 kg diarios, más los restos verdes.
Son actividades, de estricto giro municipal, dado como dice el TCR “las tareas comprendidas en el convenio de donación modal de fecha 11/11/08, se encuentran dentro de los servicios públicos de las Intendencias Municipales, conforme a lo que preceptúa el Artículo 35 Numeral 24 de la Ley N° 9515, de 28 de octubre de 1935; asimismo, el deslucimiento jurídico de esta Intendencia se muestra una vez más, cuando –contraviniendo disposiciones del Código Civil- se utiliza un formato jurídico “contrato de donación modal” no ajustada a lo que, verdaderamente es, un arrendamiento de servicios; quizá algún asesor del Intendente debería nuevamente rendir en la Facultad de Derecho, alguna asignatura.
Es que “para que se configure una donación modal, nuestra legislación requiere (Artículos 1613 y 1615 del Código Civil) que ‘el donante ejerza un acto de liberalidad’ y que ‘el modo o ganancia impuesto y apreciable en dinero no sea equivalente al valor del objeto donado’; lo cual es avalado por la doctrina que establece que la donación modal constituye un instrumento para realizar en primer término una liberalidad y solamente en vía accesoria se propone gravar al donatario con una obligación que asume carácter de secundaria o subordinada (Prof. Jorge Gamarra – “Tratado de Derecho Civil Uruguayo” Tomo VI, Pág. 147).
Para rematar en este procedimiento irregular, no se respetó el principio de publicidad y de igualdad entre los oferentes; además de que, se empezó a ejecutar el gasto sin la intervención del TCR.
Por otra parte, en enero de este año 2009, el Contador Delegado observó 14 actos (mientras la Junta Departamental se encontraba en receso) que se detallan de la siguiente forma:
Motivo | Cantidad | Importe $ |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República y de los Arts. 14, 15 y 33 del T.O.C.A.F |
5 |
340.441 |
Por incumplimiento del Art. 15 del T.O.C.A.F. | 1 | 2.140.586 |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República. y de los Arts. 14, 15, 33 y 40 del T.O.C.A.F |
3 |
254.567 |
Por incumplimiento del Art. 15 del T.O.C.A.F. , del Convenio 30 de O.I.T. y Resolución 4913/99 de la Intendencia |
3 |
39.139.542 |
Por incumplimiento del Convenio 30 de O.I.T. | 1 | 33.717 |
Por incumplimiento del Convenio 30 de O.I.T. y Resolución 4913/99 de la Intendencia. |
1 |
86.474 |
En febrero y marzo de 2009 los gastos observados fueron 19,
Motivo | Cantidad | Importe $ |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República y de los Arts. 14, 33 y 40 del T.O.C.A.F | 3 | 275.400 |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República y del Art. 40 del T.O.C.A.F | 1 | 1.433.486 |
Por incumplimiento del Art. 15 del T.O.C.A.F. | 5 | 656.540 |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República. y de los Arts. 14, 15, 33 y 40 del T.O.C.A.F. | 1 | 383.417 |
Por incumplimiento del Art. 63 del T.O.C.A.F. | 1 | 60.900 |
Por incumplimiento del Art. 7 de la Ordenanza 72 del Tribunal de Cuentas | 1 | 1.195.600 |
Por incumplimiento del Art. 14 del T.O.C.A.F. | 2 | 199.247 |
Por incumplimiento del Convenio 30 de O.I.T. y Resolución 4913/99 de la Intendencia. | 2 | 4.714.541 |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República | 2 | 303.697 |
Por incumplimiento del Art. 211 Lit. B) de la Constitución de la República y Art. 14 del T.O.C.A.F. | 1 | 68.400 |
ES DECIR QUE EN ESTE PRIMER TRIMESTRE 2009 FUERON OBSERVADOS GASTOS POR $ 51.286.555
Es decir unos U$S 2.125.000
Es de consignar que, todos estos expedientes que, en mérito de los artículos 476 y 477 de la ley 17.296, pasan a la Junta Departamental de Canelones (a efectos de darle cuenta de estas observaciones) son archivados a propuesta de la Comisión Nº 1, sin más trámite y discusión alguna.
NORMATIVA TRANSGREDIDA CONSTANTEMENTE POR LA IMC
Art. 15º. No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos:
1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República (8) (9) (10) (11) (12) (13).
2) Epidemias, inundaciones, incendios y todo tipo o forma de catástrofe cuya gravedad reclame la inmediata acción de los organismos públicos.
3) Cuando acontecimientos graves o imprevistos requieran la inmediata atención del Poder Ejecutivo o de las Intendencias Municipales en sus respectivas jurisdicciones. El monto de los créditos que, anualmente se podrá autorizar en uso de esta facultad, no podrá exceder al 1% (uno por ciento) del Presupuesto Nacional o Departamental (artículos 214 y 222 de la Constitución de la República), respectivamente.
En estos casos se dará cuenta inmediata a la Asamblea General, Comisión Permanente o Junta Departamental que corresponda, lo que se ordenará en el mismo acto administrativo. En los casos previstos en los numerales 2) y 3) las resoluciones deberán dictarse privativamente por el Poder Ejecutivo o Intendencia Municipal según su jurisdicción.
Fuente: ley 15.903 de 10/nov/987, artículo 464.
Art. 16º. Los créditos no podrán destinarse a finalidad u objeto que no sean los enunciados en la asignación respectiva.
Art. 33º. Todo contrato se celebrará mediante el procedimiento de la licitación pública, cuando del mismo se deriven gastos de funcionamiento o de inversión o salidas para el Estado, y por remate (23) o licitación pública cuando se deriven entradas o recursos (24).
No obstante podrá contratarse:
1) Por licitación abreviada cuando el monto de la operación no exceda de $ 2.122.000 (pesos uruguayos dos millones ciento veintidós mil) (*).
2) Directamente cuando el monto de la operación no exceda de $ 106.100 (pesos uruguayos ciento seis mil cien).
3) Directamente o por el procedimiento que el ordenador determine por razones de buena administración, en los siguientes casos de excepción:
A) (25) Entre organismos o dependencias del Estado con personas públicas no estatales o con personas jurídicas de derecho privado cuyo capital social esté constituido en su totalidad por participaciones, cuotas sociales o acciones nominativas propiedad del Estado o de personas públicas no estatales.
Tratándose de personas jurídicas de derecho privado, la propiedad estatal deberá ser sobre el total del capital social, al momento de la celebración del contrato (26).
B) Cuando la licitación pública, abreviada o remate resultaren desiertos, o no se presentaren ofertas válidas o admisibles, o que las mismas sean manifiestamente inconvenientes.
La contratación deberá hacerse con bases y especificaciones idénticas a las del procedimiento fracasado y, en su caso, con invitación a los oferentes originales, además de los que estime necesarios la Administración;
C) Para adquirir bienes o contratar servicios cuya fabricación o suministro sea exclusiva de quienes tengan privilegio para ello, o que sólo sean poseídos por personas o entidades que tengan exclusividad para su venta, siempre que no puedan ser sustituidos por elementos similares. La marca de fábrica no constituye por sí causal de exclusividad, salvo que técnicamente se demuestre que no hay sustitutos convenientes. De todas estas circunstancias se dejará constancia en el expediente respectivo;
D) Para adquirir, ejecutar o restaurar obras de arte, científicas o históricas, cuando no sea posible el concurso de méritos o antecedentes o deban confiarse a empresas o personas especializadas o de probada competencia;
E) Las adquisiciones de bienes que no se produzcan o suministren en el país y que convenga efectuar por intermedio de organismos internacionales a los que esté adherida la Nación;
F) Las reparaciones de maquinarias, equipos o motores cuyo desarme, traslado o examen previo resulte oneroso en caso de llamarse a licitación. Esta excepción no podrá aplicarse a las reparaciones comunes de mantenimiento, periódicas, normales o previsibles;
G) Los contratos que deban celebrarse necesariamente en países extranjeros;
H) Cuando las circunstancias exijan que la operación deba mantenerse en secreto;
I) Cuando medien probadas razones de urgencia no previsibles o no sea posible la licitación (27) o remate público, o su realización resienta seriamente el servicio;
J) Cuando exista notoria escasez de los bienes o servicios a contratar;
K) La adquisición de bienes que se realicen en remates públicos. El precio máximo a pagar será el que surja de la tasación previamente efectuada;
L) La compra de semovientes por selección, cuando se trate de ejemplares de características especiales;
M) La venta de productos destinados al fomento económico o a la satisfacción de necesidades sanitarias, siempre que la misma se efectúe directamente a los usuarios o consumidores;
N) La adquisición de material docente o bibliográfico del exterior cuando el mismo se efectúe a editoriales o empresas especializadas en la materia;
Ñ) La adquisición de víveres frescos existentes en mercados, ferias o directamente a los productores;
O) La adquisición en el exterior de petróleo crudo y sus derivados, aceites básicos, aditivos para lubricantes y sus respectivos fletes;
P) Las adquisiciones que se realicen en el marco de acuerdos intergubernamentales o con entidades estatales extranjeras que involucren un intercambio compensado con productos nacionales de exportación (28).
Q) Para adquirir, ejecutar, reparar bienes o contratar servicios destinados a la investigación científica por parte de la Universidad de la República, hasta un monto anual de U$S 2.000.000 (dos millones de dólares de los Estados Unidos de América) (29).
R) Las compras que realice la Presidencia de la República para el Sistema Nacional de Emergencias a efectos de atender situaciones de emergencia, crisis y desastres excepcionales, dando cuenta a la Asamblea General (30) (31).
S) (32)
S’) Para adquirir bienes o contratar servicios cuya producción o suministro esté a cargo de una cooperativa social, debidamente acreditada ante el Ministerio de Desarrollo Social, hasta el monto establecido para la licitación abreviada (33).
T) La compraventa por parte de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, de la energía generada por otros agentes en territorio nacional, de conformidad con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo (34).
U) La contratación de bienes o servicios, cualquiera sea su modalidad, por parte de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados integrantes del dominio industrial, comercial y financiero del Estado, destinada a servicios que se encuentren de hecho o de Derecho en regímenes de libre competencia (35).
U’) La adquisición de biodiesel y alcohol carburante por parte de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP), de conformidad con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo (36).
V) Para adquirir, ejecutar, reparar bienes o contratar servicios destinados al mantenimiento y mejoras de infraestructura de locales de enseñanza bajo su dependencia, por parte de la Administración Nacional de Educación Pública (37).
W) La contratación de bienes o servicios por parte del Inciso 15 “Ministerio de Desarrollo Social”, cualquiera sea su modalidad, con sindicatos de trabajadores, asociaciones de profesionales y fundaciones vinculadas a la Universidad de la República (38).
Las contrataciones directas indicadas en las excepciones precedentes deberán ser autorizadas por los ordenadores primarios quienes podrán delegar en los ordenadores secundarios dicha competencia en los casos que determinen fundadamente.
Las contrataciones referidas en el literal A) no podrán incluir la participación, directa o indirecta de empresas privadas. Las realizadas al amparo del literal I), deberán contar con la certificación del Ministerio de Economía y Finanzas tanto de la configuración de los extremos que habilitan la causal, como los precios y condiciones que corresponden al mercado (39) (40).
Para el Poder Judicial y Universidad de la República e Intendencias Municipales, dicha certificación la realizará el Tribunal de Cuentas.
Las contrataciones que contravengan esta disposición son nulas (artículo 8º del Código Civil).
Fuente: ley 15.903 de 10/nov/987, artículo 482 con la redacción dada por el artículo 653 de la ley 16.170 de 28/dic/990 y por el artículo 738 de la ley 16.736, de 5/ene/996.
Art. 34º. El Poder Ejecutivo, previo dictamen favorable del Tribunal de Cuentas, podrá autorizar regímenes y procedimientos de contratación especiales (41), basados en los principios de publicidad e igualdad de los oferentes, cuando las características del mercado o de los bienes o servicios lo hagan conveniente para la Administración. Las autorizaciones respectivas serán comunicadas a la Asamblea General y publicadas en el Diario Oficial y en otro de circulación nacional (42).
Los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales podrán aplicar los regímenes y procedimientos autorizados precedentemente.
Fuente: ley 15.903 de 10/nov/987, artículo 483 con la redacción dada por el artículo 653 de la ley 16.170 de 28/dic/990 y artículo 522 de la ley 16.736 de 5/ene/996.
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alberto -
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